一、新规出台背景：为什么是现在？

2026年5月11日，最高人民法院、最高人民检察院联合召开新闻发布会，发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（下称《规定》），自2026年5月18日起施行。

这部被媒体称为”两高耕地保护21条”的司法解释，并非孤立出台。它的背后，是党中央、国务院对耕地保护工作一以贯之的高度重视。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央反复强调要实行最严格的耕地保护制度，采取”长牙齿”的硬措施保护耕地。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》更是明确要求”严守耕地红线，加强黑土地保护”。

《规定》起草过程中，”两高”多次开展专题调研，组织召开由专家学者、国务院部门、法官检察官代表、土地执法工作人员等参加的研讨会，先后征求各高级人民法院、省级人民检察院、国务院有关部门、中央农办的意见，并多次专门征求全国人大常委会法工委的意见。最高人民法院审判委员会第1954次会议（2025年7月23日）、最高人民检察院第十四届检察委员会第六十三次会议（2025年11月21日）讨论通过了本《规定》。

可以说，这是一部凝聚了立法机关、司法机关、行政机关广泛共识的综合性司法解释，其覆盖范围之广——集行政、民事、刑事、公益诉讼审判和检察、执行于一体——在近年来的司法解释中亦属罕见。

二、构成要件该当性：非法占用农用地罪的核心要素

在深入分析新规之前，有必要回归刑法的基本框架，以三阶层理论逐层梳理非法占用农用地罪（《刑法》第342条）的构成要件。

（一）行为主体

本罪的主体为一般主体，即年满十六周岁、具有刑事责任能力的自然人和单位。实践中，既有个人（如农民擅自改变耕地用途建房、挖塘），也有企业（如房地产公司违规占用耕地开发、采矿企业非法占地采矿）。《规定》进一步明确了单位犯罪的处罚规则——对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本罪规定处罚。

（二）行为对象与行为方式

本罪的行为对象是”耕地、林地等农用地”。需要特别指出的是，”非法占用耕地”与”非法占用农用地”是种属关系——耕地是农用地的核心组成部分，但实践中大量案件涉及的是基本农田（即根据土地利用总体规划划定的不得占用的耕地）。

行为方式表现为”非法占用耕地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。根据《规定》对此前司法解释的延续和细化，构成本罪的”数量较大”标准为：

类型	数量较大标准	备注
基本农田	5亩以上	国家重点保护对象
一般耕地以外的农用地	10亩以上	含林地、草地等

本罪的核心要件是”毁坏”——即耕地种植条件遭到严重破坏，难以恢复或无法恢复。实践中，以下行为通常被认定为”毁坏”：

• 在耕地上建房、建窑、建坟
• 在耕地上挖砂、采石、采矿、取土
• 在耕地上堆放固体废弃物、工业废渣
• 在耕地上建设养殖场、厂房等永久性建筑
• 将耕地硬化、铺设水泥地面

（三）因果关系

非法占用行为与耕地毁坏结果之间必须存在刑法上的因果关系。这一要素在实践中常是控辩双方争议的焦点。例如，被占耕地原本就是劣质土地、或毁坏结果部分由自然因素（洪水、滑坡等）造成时，辩护方可以提出因果关系中断或原因力削弱的主张。

（四）主观故意

本罪在主观方面要求故意，即行为人明知自己的行为属于非法占用耕地、会改变耕地用途并造成耕地毁坏，仍然实施该行为，或者放任该结果的发生。过失不构成本罪。

三、违法性审查：正当化事由的排除

在三阶层理论的违法性阶层，需要审查是否存在违法阻却事由。在非法占用耕地案件中，常见的违法阻却事由抗辩包括：

1. 行政许可抗辩。 行为人取得了政府或相关部门的批文、许可，允许其占用涉案土地。需要指出的是，如果许可本身是违法的（如政府越权审批、违法批准占用基本农田），该许可本身可能被撤销，但行为人基于对公权力的信赖所实施的行为，在违法性评价上存在抗辩空间。

2. 紧急避险抗辩。 如因自然灾害等紧急情况，不得已临时占用耕地用于抢险救灾、安置灾民等。但此种情形下，事后应当及时恢复耕地原状。

3. 法令行为抗辩。 依据法律法规或国家政策实施的行为，如国家重大基础设施建设（高铁、高速公路、水利工程）依法征收土地后的占用行为。

《规定》对此也作出了回应——明确人民法院在审理此类案件时，应当综合考量行为人的主观过错、行为性质、后果严重程度等因素，依法分类处置，注重保障经济社会发展的合理用地需求。

四、有责性层面：责任能力与主观故意

在有责性阶层，需要审查行为人是否具有责任能力、是否存在违法性认识错误的可能、是否具有期待可能性。

1. 违法性认识错误。 在广大农村地区，部分农民法治意识相对薄弱，可能确实不知道在自家承包地上建房、挖塘属于违法犯罪行为。最高人民法院在相关指导案例中曾指出，如果行为人确实不知道所占用土地属于基本农田、且其认知错误具有合理理由（如村委会明确告知可以建房），可以减轻或免除刑事责任。

2. 期待可能性。 如果行为人因生活所迫（如唯一住房被毁、家庭成员重病急需用钱）而实施非法占用耕地行为，在量刑时可作为从宽情节予以考量。《规定》第12条也明确规定了从宽处罚的具体情形。

五、两高”21条”新规七大亮点逐条解读

下面以表格形式，快速梳理《规定》七大核心亮点：

序号	领域	核心内容	实务影响
1	行政责任	明确行政法律责任主体；赋予行政机关对新建违法建筑的制止权；明确行政处罚追责期限——耕地恢复前视为”继续状态”	行政处罚不再因时间推移而失效，违法行为”终了之日”标准大幅后延
2	民事责任	涉耕地合同效力认定：约定占用耕地建房、挖砂、采矿等违反土地管理法禁止性规定的合同无效	大量”以租代征”合同、买卖耕地房屋合同被认定无效
3	刑事责任	明确非法占用农用地罪的行为方式和数量标准；明确罪竞合规则（择一重罪处罚）；明确从重、从宽情形；职务犯罪数罪并罚	非法占用耕地同时构成污染环境罪、非法采矿罪的，从重处罚
4	复议衔接	明确责令限期拆除决定的复议与诉讼衔接机制	当事人15日内可直接起诉，程序权利更有保障
5	审理裁判	区分不同情形明确判决方式；裁量撤销违法决定但不损害公益时的处理	法院可以判决撤销违法决定并责令重新作出
6	行政赔偿	科学划分行政机关的赔偿责任——综合考虑批准行为在损害中的作用大小	行政机关违法批准占地的，承担相应赔偿责任
7	公益诉讼	明确检察机关可提起民事/行政公益诉讼	耕地保护进入检察公益诉讼全链条监督

亮点一详解：行政责任主体的明确化

《规定》对不同情形分别作出了规定：实施非法占用耕地行为的人，是当然的行政法律责任主体；在行政机关履行合理审慎的调查义务后仍不能确定行为主体的情况下，实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，也属于应当承担行政法律责任的主体。

这一规定有效解决了实践中大量”找不到人”的执法困境。不少违法占地的厂房、仓库，登记人与实际使用人不一致，在查处时互相推诿。新规明确规定——谁实际占有使用、谁拒不配合处置，谁就是责任主体。

亮点二详解：涉耕地合同的效力认定

《规定》明确：当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反土地管理法禁止性规定的，人民法院应当认定该约定无效。

这一规定对农村土地流转市场产生了深远影响。长期以来，大量”以租代征”做法——即企业或个人以”租赁”为名行”占用”之实，在耕地上建设厂房、仓库等设施。新规实施后，此类租赁合同将被认定为无效，双方根据过错程度分担损失，这意味着承租方不仅面临行政处罚风险，其投资损失也可能因合同无效而无法获得全额赔偿。

亮点三详解：刑事打击力度的全面升级

《规定》在刑事层面有以下关键突破：

第一，罪竞合规则。 非法占用耕地的行为可能同时触犯多个罪名。例如，在耕地上挖砂、采矿，既构成非法占用农用地罪，又可能构成非法采矿罪；在耕地上堆放工业废渣、有毒有害物质，既构成非法占用农用地罪，又可能构成污染环境罪。《规定》明确——依照处罚较重的规定定罪处罚，即”择一重罪处罚”。

第二，从重处罚情形。 包括：多次实施非法占用耕地犯罪、占用基本农田、造成耕地严重毁坏难以恢复、国家机关工作人员滥用职权非法批准占用耕地等。

第三，从宽处罚情形。 包括：主动投案、如实供述、积极恢复耕地种植条件、赔偿损失、取得谅解等。

第四，职务犯罪数罪并罚。 国家机关工作人员在涉耕地管理中滥用职权、玩忽职守，同时收受贿赂的，以滥用职权罪/玩忽职守罪和受贿罪数罪并罚，加重了惩戒力度。

六、行政法律责任：追责主体与期限的明确

在行政处罚实践中，一个长期困扰执法机关的难题是追责期限的计算。《行政处罚法》第36条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，期限延长至五年。但非法占用耕地的行为往往持续时间较长，从开始占用到被发现，可能已经过去数年。

《规定》对此作出了突破性规定：在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有”继续状态”，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。

这意味着，只要耕地尚未恢复，违法行为就处于”继续状态”，追责期限不开始计算，直到违法占用彻底消除、耕地恢复原状，才开始计算2年或5年的追责期限。这一规定极大地强化了行政执法的时效保障。

七、民事法律责任：涉耕地合同效力认定

《规定》第5条对涉耕地合同效力的认定作出了系统规定：

《规定》第5条： 当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反土地管理法的禁止性规定的，人民法院应当认定该约定无效。

合同无效后的法律后果：

• 财产返还： 因合同取得的财产应当返还
• 折价补偿： 不能返还或没有必要返还的，折价补偿
• 赔偿损失： 按照诚信原则和公平原则，结合当事人的过错程度，合理确定各方应承担的民事责任

这一规定的现实意义在于：大量”大棚房”整治、违建别墅清理行动中，土地承租方投入了巨额资金，现在不但面临腾退，还需自行承担大部分损失——因为双方在签订合同时都”知道或应当知道”在耕地上建设属于违法行为，各自有过错。

八、公益诉讼：检察机关的全链条保护

《规定》第19条明确了检察机关的公益诉讼职责：违反法律规定，非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护，损害国家利益或者社会公共利益的，人民检察院可以依据民事诉讼法、行政诉讼法等法律提起公益诉讼。

这一规定将耕地保护纳入了检察公益诉讼的监督范围。实践中，检察机关在办理非法占用耕地案件时，可以采取以下监督方式：

• 行政公益诉讼： 针对行政机关不依法履行耕地保护职责的行为，提起行政公益诉讼
• 民事公益诉讼： 针对非法占用耕地造成生态环境损害的行为，提起民事公益诉讼，要求赔偿生态修复费用
• 刑事附带民事公益诉讼： 在追究刑事责任的同时，一并追究民事赔偿责任

可以预见，随着《规定》的实施，检察机关将通过公益诉讼渠道对耕地保护实施全链条、全方位的法律监督，非法占用耕地的违法成本将进一步大幅提升。

九、辩护实务：新规下的十大辩护突破口

十、企业合规：新规下的风险防控指南

对于涉及土地使用、房地产开发、矿产开采、制造业、仓储物流等行业的各类企业，《规定》的实施意味着法律风险的显著升级。以下为企业合规建议：

（一）土地性质尽职调查

企业在签订土地流转、租赁、承包合同之前，应当委托专业机构对目标土地的性质进行尽职调查

• 土地利用总体规划（2019-2035年）中的分类
• 国土空间规划中的用途分区
• 第三次全国国土调查数据中的地类认定
• 是否涉及永久基本农田
• 是否已取得合法的用地审批手续

（二）合同条款的风险控制

在涉地合同中增加以下保护性条款：

• 出租方/转让方对土地性质的陈述与保证条款
• 如因土地性质问题导致合同无效，出租方/转让方的赔偿义务
• 在合同中明确约定土地的规划用途和实际使用限制
• 退出机制：如土地被查处，双方的权利义务划分

（三）存量用地的自查整改

对于已经占用或使用的土地，企业应当立即开展自查：

• 排查所有在用土地的性质是否涉及耕地或基本农田
• 评估存量建筑物、设施是否违反土地管理法规
• 对存在违法风险的用地，制定整改方案——能补办手续的补办手续，无法补办的主动恢复原状
• 主动恢复耕地种植条件，争取从宽处理

（四）员工合规培训

建立企业内部合规培训制度，确保相关业务人员了解耕地保护的法律红线，明确以下”禁止性行为清单”：

• 严禁在未核实土地性质的情况下签约
• 严禁在耕地上建设永久性建筑
• 严禁在耕地上挖砂、采矿、取土
• 严禁将耕地用于非农业用途的转租
• 严禁以”以租代征”方式规避用地审批

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本文更新于2026年6月17日 | 本文不构成正式法律意见，具体案件请咨询专业律师